论文提要：专业法官会议是法院在推进司法体制改革的大环境下，保证审判权运行机制健全而形成的一种创新架构组织，其产生和应用具有现实合理性和必要性。最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》将专业法官会议的功能定位为合议庭提供可具有参考性意见，为法官因个人法律知识、社会经验不足等导致案件审判质量不高、增加当事人诉累等提供一定的保障。但是各地基层法院在实际操作过程中“再行政化”问题严重，比如偏“小审委会”发展倾向、人员组成行政化、会议结论易受干预等问题。本文旨在通过探讨X县法院在专业法官会议运行过程中存在的“再行政化”的困境，分析了目前集体性研讨模式下与司法权本质及运行规律之间的冲突，从明确专业法官会议的前置程序、保障机制、启动机制等三个方面设计出一套克服实践中存在“专业法官会议偏行政化、仪式化“的问题的制度体系，以期来完善专业法官会议，更好的发挥专业法官会议的作用。

全文共9419字。（包括正文和注释）

主要创新观点：以X县人民法院在“破冰试水“专业法官会议中出现的会议“偏行政化、仪式化“之困境，通过从司法权的独立性与现行政治体制的冲突、司法权的“亲历性”与集体性研讨模式的“隔离性”相悖、司法改革的过渡期与守旧思想的冲突这三个方面分析了各基层法院存在专业法官会议制度“再行政化”的原因，通过确立清晰的的职能定位、有序的召集程序以及明确的议事范围、议事规则等来破解专业法官会议在实践中出现的困境，以期来完善专业法官会议制度，更好的发挥专业法官会议的作用。

以下正文： 

古语云：“不破不立，不塞不流”，专业法官会议立意之初，是为集集体之智慧，健审判权运行之机制，解法官个体之经验局限，除案件行政化之干扰，促案件公平公正之处理。最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出：“人民法院可建立民事、刑事、行政等审判领域专业法官会议。因合议庭所审理的案件涉及重大、疑难、复杂且存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论，专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考……”。^（1）由此可见，专业法官会议的功能定位仅限于为合议庭提供具有可参考性的意见，为法官因个人法律知识、社会经验不足等导致案件审判质量不高、增加当事人诉累等提供一定的保障。专业法官会议的“破”，是将以前院长、庭长个人对案件具有的决定性审批权，变换成一种法官可以自由选择的集体模式行权，最大可能的消除了院长、庭长对案件进行行政干预的可能性，这对促进司法改革来说起到非常关键性的作用。

但是好的政策必须要有好的制度去施行，否则就如空中楼阁，镜花水月。专业法官会议必须在集体性的案件研讨模式，构建一套行之有效的制度加以规范，否则终会因为职能定位不清晰、人员构成行政化、运行状态无序化导致结论效力低下，造成“再行政化”的尴尬。比如，专业法官会议的人员构成一旦偏行政化，那么其终究也是难逃行政干预的藩篱，与现今的司法改革背道而驰。所以清晰的职能定位、有序的召集程序、明确的议事范围、合理的议事规则是各个法院应对专业法官在运行过程中出现困境的最合理的解决之道。

一、专业法官会议运行“再行政化”问题之透析—以X县人民法院专业法官会议运行样本研究

俗话说“众人拾柴火焰高”。专业法官会议制度就是集司法人员集体之智慧，以多种角度、多种可能性对案件进行探讨和争辩，最终查明案件真相，并最大可能的确保了法律在实践中适用的统一性及准确性。在最高人民法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》之后，各个地方法院对专业法官会议开始进行“破冰试水”，但是在“破”的过程中都显露出一定的问题，会议偏“行政化、仪式化”问题挥之不去。本文将以X县人民法院在“试水”专业法官会议为例进行问题探析。

X县人民法院作为东南省份的四级法院，案件总数一直居于全市法院的前列。2017年X县人民法院出台《专业法官会议工作规则》（以下简称《规则》），明确了专业法官会议的性质、人员组成、会议召集等相关规定。但在实际运行中，仍存在以下问题。

X县法院《专业法官会议工作规则》（节选）

第一，X县人民法院《规则》将专业法官会议性质明确定位为合议庭提供咨询性会议，与审判委员会不存在隶属关系，这是值得肯定的。但是在实践过程中，不管是否有出现专业法官会议讨论的结果与合议庭意见不一致的情况，在实践中的解决思路则是提交审判委员会讨论决定，并未体现“为合议庭提供参考性意见”的职能定位，致使被人诟病为专业法官会议朝 “小审委会”发展的趋势。据上表统计，2017年X县人民法院专业法官会议共召开47起，提交审判委员会讨论的43起，占案件的91.5%，也就是说基本上所有经过专业法官会议的案子都必须再次提交审判委员会讨论，既没有充分发挥专业法官会议过滤审判委员会案件的功能，也没有充分尊重合议庭的意见。

第二，未设置专业法官会议各参与人员的发言顺序，这为行政干预司法又提供了一个可能。专业法官会议的发言顺序直接关系到最后的讨论结果，X县人民法院规定专业法官会议由分管领导召集并主持，一旦由分管领导先表态，囿于职位的高低，法官一般不敢发表与领导不一致的观点，在固化了参与讨论的法官的思维模式的同时，也导致最后讨论的结果将不可避免的以领导的意见为准。上表可以看出，X县人民法院专业法官会议的主持人都是分管该庭的副院长进行主持，且合议庭采纳专业法官会议的案件高达45起，不采纳专业法官会议的案件只有2起，合议庭自主裁量案件的空间不足。

第三，专业法官会议参会的人员构成偏行政化。根据X县人民法院的《规则》可以看出，专业法官会议的组成人员要有五年以上审判工作经验、要有较深的法学理论水平、要有较高的品行和政治素养，最终人选还要由审判委员会集体讨论决定。毋庸置疑，专业法官会议的人员构成必须具备精湛的审判技巧、丰富的社会经验、过硬的理论知识。但是在实践中，很多人民法院在专业法官的人员构成方面确是选择了院长、分管副院长、相关业务庭的正副庭长等等，并且限制参会的人数，这样留给除行政领导之外的优秀法官的名额基本上没有。因此在案件的审理过程中不免让人联想到行政化干预的嫌隙。

第四，缺乏相应的奖惩机制，使得法官专业会议流于形式。专业法官会议取得效果与法官的积极性息息相关，而法官的积极性需要依靠一定的奖惩机制，毕竟随着案件量的增多，法官在疲于应对自身繁杂的案件的同时，还要为其他人员的案件出谋划策，无形中增加法官额外的工作量。X县人民法院设置了人数相对固定的民事专业法官团队，因一些人员缺乏积极性，或是碰上开庭等事宜，缺席专业法官会议，导致专业法官人数达不到一定的人数比例要求，无法开展。

二、专业法官会议“再行政化”原因之探析

（一）司法权的独立性与现行政治体制的冲突

在现行的“金字塔”权力架构体系下，司法独立活动的空间仅在宪法层面得到承认，实践中司法权仍是受制于行政权的干扰。包括法官的选任、职务序列的定级等都是依据现行政治体制下的设计，法院工作人员的职务上升渠道仍是依赖于上级领导的“赏识”， 这种书面制度和实际运作的反差使得司法权很难按照理论上对权利涉及和规划的那样实现各种功能。^（1）在外部，司法决策在实践中很难由法院自主，法院的各项决策仍是受制于行政决策，在内部，法官的自由裁量权也通常服务于各上级领导的“意思”。审判委员会的“行政化干预”已是被各种批判，但是因现行体制下的权力架构模式想要消除行政化的干预似乎于“飞蛾扑火”，而审判委员会下的专业法官会议制度，设计之初似乎是为了消除行政化干预的可能性，但是各法院仍是在沿袭审判委员会的制度设计模式，这种抱薪救火的方式仍是在行政化藩篱内踯蹰不前。

（二）司法权的“亲历性”与集体性研讨模式的“隔离性”相悖

司法权的本质是判断权，法官的主要是职责是对当事人之间的纠纷进行判断，而司法权只有在解决纠纷过程中才能彰显自身存在的意义。司法权的运行必须依赖于当事人的纠纷，而纠纷的化解必须以诉辩双方的“对簿公堂”、法官的居中衡量与判断、证据的举证质证等一套以审判权为中心的诉讼程序予以保障。也就是法官在诉讼程序的运行下用自己的法律思维、日常习惯及专业素质来尽可能的还原案件的真实，最后做出裁判。案件的审理结果实质上是建立在法官“亲历性”的情况下作出的判断，而集体性研讨模式的设计方案“隔离”了各法官与当事人的联系渠道，各法官在缺乏对诉辩双方在庭审中的表现、行为等形成的宏观的认识的基础上作出的案件定性及结论对于案件最终定案的可参考性及价值性值得考虑，且集体性研讨模式浪费的时间、司法资源等成本应是需要衡量的。各基层法院在设计专业法官会议制度中，对于提交讨论的案件类型过于宽泛，比如包括对案件证据证明力难以判断以致认定证据困难的案件或是院领导及部门负责人认为确有必要提交讨论的案件等，这样的设计模式与司法权的本质相悖，不利于真正发挥专业法官会议的功能。

（三）司法改革的过渡期与守旧思想的冲突

围绕以审判权为主导模式的司法改革正处在过渡期，现行各项创新型体制的建立难免会参考之前原有的体制，且司法人才资源的断层已是每个基层法院应面临的迫切问题。法官队伍年龄偏两级化，中间骨干力量的缺乏导致各项制度的推进仍会受到传统思想的阻碍。比如，各基层法院在选任专业法官人员队伍的时候仍是按照审判委员会的人员选拔模式为准，主要集中在中层领导。当然不可否认的是中层领导们在审判经验、法律适用等方面确实是比年轻人强，但是他们部分存在的守旧思想仍是需要年轻人的力量去调和，年轻人的敢说、敢做、敢创新的精神是集体性研讨模式下最需要的。假设每个人都是囿于领导的权威而唯唯诺诺的，那么对于案件的最终讨论结果是否是有参考，值得商榷。

三、专业法官会议破“再行政化”问题之设置

（一）专业法官会议破“再行政化”的前置程序

1.明确专业法官的职能定位

专业法官会议应是一个较为纯粹的研究性组织，只具有指导性意义，不享有任何审判性权力。其主要功能是为合议庭在一些事实难以认定、法律适用模糊，或是存在较大分歧的案子提供可具有借鉴性和参考性的意见，其会议讨论的结果不具有强制性，不需要强制履行，参会法官对其在专业法官会议上的发言享有豁免权，无需对案件结果负责，合议庭享有自主选择权，既可以采纳多数人的意见，也可以采纳少数人的意见，或者不采纳最终的意见。在保障了意见的专业性的同时，把最终裁判的决定权交给了合议庭，真正实现 “让审理者进行裁判，由裁判者对案件负责”的司法改革理念。^（1）

2.明确专业法官会议具有过滤审判委员会案件的功能

赋予专业法官会议过滤审判委员会案件的功能。审判委员会在实践中经常性被诟病为“审而不判、判而不审”，主要是因其违反了案件审理的亲历性原则及委员不分专业行使决定案件的权利，由此做出的最终裁判是否公平、是否科学？所以基于此，实践中也开始逐渐缩小审判委员会案件的讨论范围，由此剥离出来的重大、疑难、复杂案件及分散法官裁判风险的功能由专业法官会议来承受。^（2）专业法官会议通过过滤审判委员会研讨的案子，不仅可以减少审判委员会的工作量，还可以减少学界对审判委员会的质疑。

笔者认为，可将专业法官会议作为合议庭进入审判委员会讨论的前置程序，即对合议庭拟提交审判委员会的案件可先进行专业法官会议审查。专业法官会议讨论认为不需要提交审判委员会讨论的案件，经参会人员多数意见同意可不再提交审判委员会讨论，但是合议庭多数意见认为仍应提交审判委员会讨论的除外。仍需提交审判委员会研究讨论的，合议庭应当按照相关规定和程序报请审判委员会讨论，并附专业法官会议的意见。

3.明确专业法官会议案件的讨论范围

司法实践中，通常提交到专业法官会议研究的案子有以下几种：（1）合议庭对案件的法律适用存在重大分歧，难以做出决定的；（2）合议庭认为案情重大、疑难、复杂且存在法律适用标准不统一，或是存在法律适用疑难问题的案件（3）涉及的主要证据证明力难以判断以致认定证据困难的案件；（4）院领导及部门负责人认为确有必要提交讨论的案件。这样的规定具有不够清晰化，且存在相互间的矛盾，在实践操作中容易给行政干预司法留下空间。笔者认为，应将重大疑难复杂案件进行类型化规定。比如，（1）重大案件一般特指那些案件的当事人对社会和谐稳定有较大影响，存在群体性、敏感性等特征，在本辖区内容易引起媒体高度关注的案子，另外是案件当事人人数众多，容易引起群体性动乱的案件。^（1）（2）疑难案件一般是因法律规定本身所引发的，主要是因为法律规则未覆盖的案件（新兴事物）、上位法与下位法冲突、同位阶法律相互矛盾等法律适用处于不确定状态的问题。（3）复杂案件主要是指本案涉及的证据多且事实难以认定的案件、涉案时间过长、久拖不决的类似案件，针对复杂案件应对案件的证据进行分析，还要对事实认定提出意见。

另外很多基层法院会将发回重审的案件纳入专业法官会议的讨论范围，但是基层法院中一部分发回重审的案子只是存在程序上的瑕疵，比如送达司法文书没有按照民事诉讼法的相关规定，由当事人或是当事人同住成年家属签收等等，这类程序瑕疵的案件只需要发回重审时，规范一下送达程序，并不具有法律上可讨论的价值。故发回重审的案件在法律上的处理结果与该案在法律上是否具有讨论的价值之间并没有直接的联系，基层法院习惯性将发回重审的案件纳入专业法官会议的讨论范围，一定程度上浪费了司法资源，也让参会法官不堪重负，也会使得真正需要探讨的案件因为发回重审案件的挤压而得不到充分的探讨和研究。所以对于发回重审的案件也应当设立一个筛查机制，严格按照疑难、复杂、重大三大要素进行筛选，切忌“一揽子”服务，无形增加当事人诉累。

4.明确专业法官会议的提起机制

专业法官会议的结论仅作为合议庭参考性意见，所以要充分尊重合议庭的意思自治，因为一旦合议庭采纳专业法官会议多数人的意见而导致错案发生的，按照专业法官的职能定位，专业法官在会上享有言论豁免权，仅提供咨询性意见，不对案件负责，根据权责一致的原则，合议庭应对案件审判结果负直接责任，所以应否提起专业法官会议只能由合议庭集体协商确定，而不是由合议庭向院长、副院长报告案情后，让院长、副院长等决定来提交专业法官会议讨论。同时合议庭在召集专业法官会议时，应对案件的基本事实情况及应适用的法律问题有一个充分的认知，总结出本案争论的焦点及合议庭对争论焦点的看法等，最后由所在部门的负责人通知分管领导后，召开专业法官会议。

（二）专业法官会议破“再行政化”的保障机制

1.明确专业法官会议的人员构成

第一成立专业法官人才队伍数据库。根据案件类型可分为民事专业法官人才队伍数据库、刑事专业法官人才队伍数据库、行政专业法官人才队伍数据库。人员挑选建议可从学历、办案质效、办案数量、年限及品行等方面设定专业法官会议人才库。每次召开专业法官会议的时候，可以在专业法官人才库中随机抽取一定比例的人员参加讨论。同时建立院外优秀专家学者参会讨论机制，针对疑难、重大案件的法律适用问题等方面可以提供专业的参考性的意见，尽量保证会议的质量。

第二建立专业法官人才队伍数据库退出机制。各个地方的法院在试点专业法官会议，仅把其当做一个会议机构，并未设立相应的激励和惩戒机制，导致部分法官参与的积极性不够，找各种理由请假拒绝参加，或缺乏庭前准备，在会议讨论中对案件的评析不够深入，只做出同意与否的基础性表态发言，应付了事，使得专业法官会议流于形式。为激发专业法官会议的积极性，保证设立专业法官会议的初衷，应建立专业法官会议评价委员会，完善专业法官会议人才数据库退出机制。^（1）具体实践中可由各基层法院的审判监督庭兼任专业法官会议评价委员会，制定专业法官会议参会考核表，半年进行一次考核，根据法官参与会议的次数、发言的质量以及发表的意见最终对案件的定案来进行评分，对未达合格线的人员，给予一次警告，年度总分未达合格线，退出专业法官人才队伍数据库，达到合格线的，纳入评优评先机制。

2.设立专业法官会议事务性管理人员

专业法官会议的召集涉及法官人员的通知、会前的法官案件知悉、会中的讨论记录等事务性工作，必须安排一名会议秘书进行相关事宜的通知以及材料的收转等工作。通常会议秘书应当于会议召开前应在法官专业人才库中随机抽选参会的法官成员（注：上一场参加过的人员可以排除），并于会议开始前三日通知参会人员，并将案件有关书面材料及需要研究讨论的具体问题的书面说明发送给参会成员提前研阅，确保后期会议开展的质量。建议会议秘书可以由院内年青干警兼任，特别是年轻的法官助理，也可以在会上进行案件的发言等，培养新一代法官专业会议候选人员。

3.设立专业法官会议法官回避情形

专业法官会议讨论的案件必须保证与参与法官没有任何利害关系，才能保证专业法官会议的水准。笔者建立专业法官会议法官回避情形与民事诉讼法规定的回避情形一致，凡是可能影响案件公正审判的法官人员都应当自行申请回避。包括是讨论案件的当事人或者近亲属、或者与讨论的案件有利害关系、或者其他可能影响案件公正处理的都应当自觉主动申请回避。审判人员的回避申请应当向庭室领导提出，庭室领导的回避申请应当向分管领导提出，并报会议秘书备案。

（三）专业法官会议破“再行政化”的启动机制

1.明确专业法官会议的参会要求

提交专业法官会议讨论的案子，首先由合议庭确定需要提交专业法官会议讨论的案件争议焦点及法律适用的问题，并形成书面报告材料，提交给会议秘书，由会议秘书通过各人员提交的案件数量确定会议召开的时间及地点。在开会前三天将合议庭或提交的讨论的材料报送给参会的法官，并要求参会法官提前认真研阅提请讨论的案件，了解合议庭对法律适用的不同意见和理由，讨论过程中参会人员应该充分发表个人意见，也可以提交个人书面意见书供合议庭研阅。同时应明确规定，专业法官会议成员独立发表个人意见，其发表的意见不承担审判或是执行责任，不受任何行政或是法律追究，给予参会法官充分的意思自治，让参会法官真言、敢言、善言，真正实现专业法官会议为合议庭提供具有参考性的意见的功能，减轻合议庭因固化审判思维、专业知识所限及社会经验缺乏导致案件审判带来的精神上的压力。

2.明确专业法官会议主持机制

为确保会议的正常运转，专业法官会议必须选举一名会议主持人员。按以往的很多实践来看，通常会议的主持人员是法院的分管领导，毕竟分管领导的威望以及经验较为丰富，可以很好的引导参会法官进行案件讨论。但是分管领导作为主持人又容易导致案件受到行政干预的影响。如何确保双方的平衡呢？笔者认为主持人可由分管领导进行担任，毕竟分管领导的资质以及素养、威望比较容易掌控全场，保证专业法官会议的质量，但是应当设定相关的发言顺序来制约院领导的行政干预的可能性。比如可以根据年纪的大小、职位的高低、资历的深浅来设置发言的顺序。由年纪小、资历浅、职位低的人员先发言，让他们充分表达自己的意思，然后逐级发言及表态，最后由分管领导发表自己的意见，充分确保案件的讨论结果不受行政干预，充分尊重合议庭意思自治。

3.明确专业法官会议讨论机制

专业法官会议人数众多，在确保各人员能进行充分发言的同时也要提高会议效率，至为关键。法官本身审判任务就很重，法院的绩效考核等都以法官的案件审判为基础，所以基于法官时间的宝贵性，必须制定相应的案件讨论流程机制，来确保会议的效率。

第一，由合议庭的审判长陈述基本案情以及合议庭争论的焦点、法律适用的难点等问题，重点陈述合议庭对法律适用的不同理解与意见，列席的合议庭其他成员可做补充性说明，确保参会人员可以对讨论的案件有个充分的理解，为发表有见解性的意见奠定基础。

第二，参会人员可以围绕提请讨论的焦点问题询问合议庭成员或是其他列席成员，询问的顺序可以按照参会人员的职位由低到高进行，询问的范围必须与案件情况相关、必须围绕法律适用等问题。

第三，进行案件研讨阶段。案件的讨论阶段必须有时间要求，否则某些参会人员的散漫会导致会议时间冗长且讨论缺乏重点，案件讨论的时间控制在二十分钟之内，参会人员应当围绕法律适用问题进行讨论研究，不得只做表态性发言，必须发表明确的意见，或是发表概括性、方向性、启发性的意见。

第四，参会法官进行归纳性总结发言。依照民主、平等的方式进行，发言的顺序可按照参会人员的资历由浅到深、职位由低到高进行归纳总结，确保会议不受行政干预的影响，合议庭书记员必须完整且准确地记录参会人员的归纳性表态发言，针对表态中出现的不同观点，都得记录在案，确保会议完全尊重参会人员的意思自治。

第五，专业法官会议讨论结果要形成书面报告材料，由参会人员、合议庭成员及其他列席成员签名后入卷归档。

4.建立专业法官会议指导案例数据库

专业法官会议制度作为一种集体智慧之结晶，不仅可以过滤审判委员会的案子，还可以统一裁判尺度。基层法院经常受理一些系列案或是类似案件，但是受限于自由裁量权，加上地域、价值观、经济水平等影响，导致相似案件在同一法院不同的审判庭甚至不同的合议庭的裁判尺度都相异。所以通过召开专业法官会议，可以对类案的裁判尺度进行统一，减少法官因较大的自由裁量权导致案件审判不一致而出现社会质疑。而专业法官会议在众多优秀的法官中进行不同观点的碰撞，给出的结论通常都是相对合理、相对主流的意见，由专业法官会议讨论的案件可以构建指导性案例数据库。对一些典型性、重大影响性、可类型化的案件就可以通过专业法官的研讨积累，总结和提炼相关类案规则，形成指导性案例，并入选专业法官会议指导性案例数据库，为以后类似案件的审判提供了指导及参考性的意义，统一类案的裁判尺度。

三、结语

专业法官会议作为全面深化司法改革的一项重要内容，其在保障审判组织依法独立行使审判权以及规范院长、庭长审判监督权等方面具有承上启下的关键性作用。作为一个司法改革下的新兴会议组织，其在各地方运行过程中暴露出“再行政化”问题，比如运行机制的不完善导致行政化色彩浓重，违背了司法改革的初心，但既然作为一个改革的产物，需要一个逐步发展、不断完善的过程。不可否认，专业法官会议更加尊重合议庭的主体地位，在过滤审判委员会讨论案子、统一司法裁判的尺度、促进法官能力提升等多个方面发挥重大的作用，而且作为替代院长、庭长汇报模式的监督，也为合议庭提供较大辅助作用。从各级人民法院的运行来看，专业法官会议总体运行应是良好的，为合议庭解决疑难、复杂、重大的案件提供了具有较大的可参考性意见。