一、现行法律法规的规定

　　(一)立法规定：基层法院管辖，且适用一般管辖原则

　　由现行的法律法规规定可知（见2012年《民事诉讼法》第214条，最高法院《关于适用督促程序若干问题的规定》第1条、第2条），督促程序的级别管辖法院为基层法院，地域管辖法院则依据案件类型而定。例如，依据案件类型适用一般管辖原则的督促程序立案管辖法院为债务人住所地或经常居住地基层法院，不受争议金额限制。

　　（二）立法规定的三益处

　　从司法实践的角度出发，督促程序的立案管辖规定对法院、债权人、债务人皆有益处。首先，对于法院：不仅有利于法院及时送达支付令，高效快捷地维护债权人的合法权益，也有利于法院便捷执行支付令，还有利于法院优化审判资源，集中精力审理案件。其次，对于债权人：有利于债权人及时实现合法的债权。最后，对于债务人：则有利于债务人提出支付令异议，维护债务人的利益。

　　（三）立法与司法实践之间的裂痕

　　理论上，似乎这样的管辖规定已比较完善，实则不然，司法实践中，由于督促程序管辖规定较为原则，致使许多符合一定条件的债权人无法选择适用督促程序。关于流动人口之间的借贷、劳资纠纷或劳资信访案件就遇到了这样的问题。

　　二、流动人口之间小额纠纷申请支付令的管辖难题现状解析

　　（一）流动人口之间劳资纠纷申请支付令的管辖难题

　　《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》规定，用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的或未按照调解协议履行的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令（见《劳动合同法》第30条第2款、《劳动争议调解仲裁法》第16条）。显而易见，法律在一定程度上保障了劳动者的合法权益，但法律具有滞后性，在实践中难免会遇到一些障碍。

　　如今，随着我国城镇化进程的推进，大批农民工（包括“新生代农民工”）进城从事劳务工作，且大多农民工从事短期的市政建设、房建工程、房屋装修、装潢等工作。农民工劳动力廉价，对于这类工作，通过包工头完工最为常见。工程完成后，包工头一般不与农民工直接结算工资，而以欠条的形式或直接拖欠工资。按照督促程序立案管辖和民事诉讼法地域管辖的规定，当包工头未按约定支付农民工工资时，农民工可以到工程所在地或包工头经常居住地法院申请支付令。

　　生活中，大多包工头由农民工发展而来，在一个地方居住时间不长，流动性大，常在工程结束之后，迅速投入下一个工程，且承揽的工程又时常不在同一区或同一县。除此，包工头因工程地不固定的原因，在工程地包工期间一般不办理暂住证。由此，当农民工因工程工资问题起诉至工程地法院或包工头暂时居住地法院，法院因被告包工头在当地未住满一年而没有管辖权，只能驳回原告的申请，不予受理。

　　当然，不排除一些法院依照合同履行地管辖权立案受理了，但包工头也可能采用消极逃避的态度，故意躲避法院文书送达人员，故意规避法律规制，致使法院判决难以执行。然而，按《民事诉讼法》与《规定》的要求，农民工也可以到包工头的户籍所在地法院起诉，但包工头的户籍所在地可能远离工程地，致使农民工采用法律途径维护自身合法权益所消耗的成本太高、时间太长，由此得到的判决执行对农民工的维权意义尽失。

　　（二）案例明晰

　　接下来举个案例以明晰：小张，河南洛阳A地人，在广州B区承包了一个市政道路管道铺设工程，工程期为三个月，小张召集了十多个农民工，按照合同的要求如期完工，发包方按时与小张结算了工程款。但小张未及时与其召集的农民工结算工资，而是与他们签订欠条或直接拖欠工资，之后小张到广州C区承揽了另一项工程。该批农民工在小张无故拖欠工资之后，欲向劳动部门申请援助，劳动部门因小张系为个体承包者，无权受理；向B区法院起诉，B区法院以小张在B区居住未满一年为由不予立案受理；向C区法院起诉，C区法院同样以小张在C区居住未满一年为由不予立案受理。

　　因从广州到洛阳路途遥远，若此时，该批农民工欲向小张户籍所在地河南洛阳A地法院起诉，则他们必须在A地暂住，等待诉讼结果。众所周知，诉讼周期长，农民工可能因诉讼等待消耗大量的时间、精力、财力，致使诉讼结果消耗的诉讼成本远超诉讼请求，使得诉讼结果毫无意义。即使A地法院为缩短该批农民工拿到工资的时间，适用了督促程序，也可能因支付令无法送达债务人而裁定程序终结。同时，因债务人远在广州，判决执行较为困难，农民可能遇到“空头”判决，拿不到工资。

　　（三）流动人口之间借贷纠纷申请支付令的管辖难题

　　司法实践中，流动人口遇到的小额纠纷不仅仅为短期工程款难以讨回问题，流动人口之间的借贷纠纷也是流动人口间小额纠纷的重要类型之一。流动人口之间的借贷数额一般不高，但诉讼成本相对较高。同理，根据上文分析，流动人口暂住地的不确定性，致使债权人利用诉讼追回债务的难度加大。总而言之，在当前法律框架内，流动人口特别是农民工想要通过法律途径维护自身的合法权益还是较为困难的。

　　三、对策与建议

　　笔者通过访问了解，现今流动人口特别是农民工具有人员流动性大、好以老乡名义聚集一起、从事劳务工期短等特点，在遇到欠薪问题上，因缺乏法律知识，不懂如何通过合法途径维护自身的合法权益，易靠“人多力量大”的传统思维方式采取不法行为，致使发生不必要的群体性事件。同时，根据法院信访统计，流动人口之间的小额纠纷数量较大，是极易引起社会不安定的因素之一。因此，如何更合理的确定督促程序案件的管辖，以使这类案件能够及时高效地化解？

　　我国学界有一种观点认为，“督促程序旨在简捷取得强制执行的根据，哪个法院管辖对保护债权人有利和方便，就应由债权人根据争议法律关系的性质和民事诉讼法关于管辖的规定来加以选择。”此种观点具有一定的优势，但在司法实践中不便操作。笔者认为，关于督促程序立案管辖的规范可从以下四方面加以考虑：

　　首先，遵循民事诉讼法地域管辖的一般限制。督促程序作为民事诉讼活动中组成部分，即使它具有操作和适用条件的特殊性，仍需遵循民事诉讼法的基本原则和基本规定，故督促程序的地域管辖应该受民事诉讼法第2章第2节地域管辖的限制。

　　其次，根据争议纠纷的法律关系性质确定管辖权。鉴于督促程序案件的特殊性，督促程序案件的立案管辖权在遵循民诉法的基本原则和基本规定基础上，可根据争议纠纷的法律关系性质来确定。例如，由合同纠纷引起请求金钱给付的，可依据合同纠纷案件管辖的相关规定来确定督促程序案件的管辖权。

　　再者，在不违反地域管辖特殊规定的前提下，以最有利于保护债权人利益的原则出发，借鉴不同法律关系性质的优势确定管辖权。例如，流动人口金钱纠纷案件的督促程序管辖权，可参照合同纠纷案件管辖的相关规定（如债务人的主要财产所在地、债权人住所地等），以排除经常居住地一年期限的限制、解决支付令送达问题。

　　最后，进一步细化相关法律法规，出台相应的司法解释。督促程序本身具有的程序特殊性，加上不同的法官对法条的不同理解，使得一些案件适用督促程序的效果不同。由此引发了一些当事人对法院的不满，故若能出台相应的司法解释，进一步明确督促程序管辖权，可消除民众对法院同案不同适用效果的不满，也可统一法律适用。

　　如此，一方面有利于债权人及时实现债权，消除社会不稳定因素；另一方有利于规制债务人逃避法律责任，建立良好、有序的诚信社会。